《厦门经济特区鼓浪屿历史风貌建筑保护条例》解读

【核心提示】

　　鼓浪屿历史风貌建筑的保护，一直是个难题，2006年5月30日，“菽庄花园”的主人——林尔嘉的故居，在连绵的大雨中悄然倒塌，再度引起社会对保护鼓浪屿老别墅的强烈关注。维护老别墅，先要由业主协商，但是，有的老别墅的继承人多达150人，而且大多在海外，协商起来难度大，由政府出面强行维护，又缺乏详细的法律依据。经过修订，《厦门经济特区鼓浪屿历史风貌建筑保护条例》在诸多方面都有了更详细的规定，可操作性大幅度提高。值此条例实施之日，特刊文章详实解读。

　　2009年3月20日，市十三届人大常委会第十三次会议对《厦门经济特区鼓浪屿历史风貌建筑保护条例（修订草案）》（以下简称《条例》）进行了第三次审议，并获得一致通过，定于今日起正式实施。至此，历时一年半的《条例》修订工作顺利完成。

　　2000年4月1日，市十一届人大常委会第22次会议通过的《厦门市鼓浪屿历史风貌建筑保护条例》正式实施，开启了鼓浪屿历史风貌建筑的立法保护工作。该条例实施以来，保护工作取得了一定成效，但在保护工作中也存在一些问题。例如，在历史风貌建筑的保护方面，既存在着产权关系复杂、与所有人建立联系困难，所有人内部意见不一致，缺乏对建筑物的保护意识；所有人对房产过度的情感依赖等问题；也存在着所有人、管理人和占有人关系不明，权责不分，存在居住和使用依赖，无力负担维护成本，或者主观上不愿改变现状带来的既得利益，不愿增加额外的成本付出等问题。就政府方面而言，存在介入依据和措施不够明确，以及保护所需财力有限面临保护资金回收压力，干预（保护）与尊重当事人权利和利益之间度的把握不清晰等问题。

　　为了能够妥善解决以上问题，加大鼓浪屿历史风貌建筑保护力度，市规划局、鼓浪屿管委会于2007年底对原条例条文进行重新梳理，并在此基础上对原有规定进行细化，使其更加具有操作性。此外，本次修订还增加了一些新的内容，一方面是为了保障政府有效介入历史风貌建筑保护，另一方面是为了切实保障相关当事人的正当权益。

　　《条例》修订工作充分运用了有关科研院所的调研成果。在修订过程中，市政府高度重视，市领导多次召开立法协调会，听取汇报，研究并提出“要想尽办法突破鼓浪屿历史风貌建筑保护中涉及的产权复杂的立法瓶颈，以从根本上解决保护工作问题”的要求。立法修订小组分别多次召开了鼓浪屿历史风貌建筑专家、法律专家研讨会和鼓浪屿居民、业主代表意见征求会，广泛征求专家学者和社会各界的意见，并根据会议征求到的意见和建议对《条例》进行了不断的补充完善。同时，立法修订小组在修订过程中也专程赴国内目前对古建筑保护较好的天津市、山西平遥、广东开平等城市进行了考察，并将这些城市的经验做法吸收到《条例》修订中。

　　为了提高立法质量和效率，2008年4月初在修订稿上报讨论过程中，市人大法制委、城建委提前介入，并委托厦门大学法学院开展立法课题专项研究，包括研究政府如何介入、政府代管及保护技术等课题。针对鼓浪屿历史风貌建筑中的所有人、管理人及占用人，在风貌建筑保护中的权益和义务做了相应规定，提出了政府介入在度方面的把握和风貌建筑公共资源的公物理论的法理依据，研究成果充分应用到《条例》的修订中。2008年7月，课题征求了全国人大、省人大、法院、国内有关专家学者的意见，得到了充分的肯定。

　　2008年9月底，市政府常务会研究通过《厦门经济特区鼓浪屿历史风貌建筑保护条例》草案，上报市人大。

　　2009年3月20日，市十三届人大常委会第十三次会议第三次审议并全票通过《条例》修订草案，确定本《条例》于2009年7月1日施行。

　　这次《条例》修订的主要内容：一是增加权属内容（核心内容）。明确托管行为的发生条件和具体内容，使政府代管行为具有法律依据。二是明确执行机构分工。将原定为市规划部门的部分职能划到风景区管委会，如处罚权等，使之更具操作可行性和便利性。三是对利用内容进行明确规定，对资金来源与分配方式进行规定，明确政府与业主的责权关系。四是增加奖励与救济内容，确定奖励与救助的对象和内容，加强政府鼓励保护的力度。

　　条例的修订为推进鼓浪屿历史风貌建筑的保护发挥了积极作用，意义重大：一是为鼓浪屿历史风貌建筑保护利用的实施提供确实可行的法律依据。建立地方性法规（条例）、政府规章（实施细则）、规范性文件（程序、办法）有机结合的历史风貌建筑保护完整规范体系。二是增强政府介入手段，在政府扶持模式下，给予当事人相关的资助、援助和奖励，以帮助当事人做好历史风貌建筑的保护。避免责权不清、推诿扯皮等造成历史风貌建筑的破败、灭失和保护时机的错失。将产权与管理方式适当分离，在符合国家《物权法》、《城乡规划法》等相关法律要求的前提下，回避由于现实客观原因造成的产权混乱带来的不利局面，使鼓浪屿历史风貌建筑得到切实的保护。三是论证鼓浪屿历史风貌建筑公物理论学说，鼓浪屿历史风貌建筑见证厦门市的历史、文化和地方特色的发展，具有重要的历史文化、科学和艺术价值。四是促使修编《鼓浪屿历史风貌建筑保护规划》，增补建筑名单，扩大保护范围，明确利用原则、内容与方式。根据风貌保护建筑所在区域、建筑自身特点（建筑面积、结构、历史等）进行开发利用引导。五是调动所有人、管理人和占有人对历史风貌建筑保护的积极性。强化社会的保护意识，争取所有人的认同和支持。努力培养风貌建筑市场，破解产权难题，引入社会资本，缓解政府资金投入压力，改变社会资源介入力度不足的现状。六是促使加大保护管理力度，解决经费与管理队伍不完善的问题。

今年7月1日，《条例》修订后正式出台实施，鼓浪屿历史风貌建筑的保护利用工作将翻开新的一页，为此，我们将进一步加大贯彻实施的力度：一是做好宣传工作。通过新闻媒体，举办专题讲座，开展现场咨询等方式，加大条例的宣传贯彻力度，争取做到让业主、经营者、使用者及各相关部门的管理人员都能自觉地加入到风貌建筑保护行列中，按照条例规定自觉地履行相关的责任和义务。二是做好保护规划。在原有保护规划的基础上，根据条理要求，进一步把具有保护价值的老建筑纳入保护范围，使这些载忆鼓浪屿历史的建筑都能得到有效的保护。三是做好条例实施细则制定工作。四是做好分期分批修缮保护工作。鼓浪屿老建筑的修缮工作十分艰巨，量大面广，技术要求高。因此，我们将按照轻重缓急的办法，分期分批组织开展修缮工作，通过依靠调动所有人的主动性和积极性，广泛发动社会力量，增加政府投入等措施，来进一步做好保护工作。五是做好开发利用工作。利用也是对建筑的一种有效保护，下一步要加大对历史风貌建筑的开发利用，将鼓浪屿历史风貌建筑开辟线与鼓浪屿风景旅游发展相协调，逐步开发文化艺术或休闲商务旅游项目。

                   （作者：市人大代表、鼓浪屿—万石山风景名胜区管委会主任 程建明）